美國FCC終結網路中立性 臺灣網路服務政策該何去何從

文  黃沛聲律師 /王芊茵 /蘇庭


去年12月 美國FCC通過表決撤銷網路中立性相關法規引起軒然大波 <What does the end of U.S. net neutrality mean for the world?> ,網路業者紛紛表態反對撤銷網路中立性的相關法規,相反的,電信業者則是紛紛表態支持此一作法。以台灣為例,臺灣的電信業者隨即在論壇中向政府表態希望台灣能跟進廢除網路中立性<帶動營收 電信業盼廢除網路中立>

究竟何謂網路中立性?臺灣政府是站在反對或贊成網路中立性的立場?對網路服務使用者及有志於網路產業的新創業者來說又將造成什麼影響?
何謂網路中立性?

簡單來說,網路中立性要求網際網路服務供應商(Internet Service Provider, 下稱ISP)就所有使用者訪問網站的管道保持平等,ISP不得以競爭為由進行任何差別待遇,應平等處理所有數據,避免網路服務使用者處於任何不公平的障礙限制。

想像若ISP可自由決定誰能獲得較多的頻寬,ISP即可透過收取費用多寡決定哪些網站或網路服務能被使用者更快速、更便利、更頻繁的瀏覽。有足夠資力的網站或網路服務可付出較高額的費用購買頻寬,但對規模較小的網站或網路服務而言,將因付費差異導致頻寬下降。

舉例來說,近年網路追劇平台興起,假設無網路中立性原則適用,有平台能且願意支付較高費用予ISP,該平台的使用者就能以兩倍快的速度觀賞平台上的影片,使用者顯然會選擇使用較迅速的平台,對新興網站及網路服務業者而言,將造成進入、普及市場的一大障礙。也因此,廢除網路中立性傷害的不是NetflixFacebookGoogleYouTube這些大型網站,而是扼殺下一個下一個Netflix、下一個Facebook、下一個Google與下一個YouTube等新進業者

又或者,ISP將不同網路服務包裝為不同方案要求使用者付費,支付較多費用給ISP的網路服務將被納入收費較低的付費方案中,消費者傾向不再額外付費使用其他性質相同的網路服務,將實質限縮網站的多元性。

除了新興網站無法普及之外,更令人擔憂的是,ISP是否會透過付費機制實質進行言論審查,篩選使用者能接收的網站與言論。而「網路中立性」要避免的正是這種事情。

台灣的網路中立性法案

而就在今年11月,台灣行政院會通過國家通訊傳播委員會(NCC)擬具的<電信管理法草案><數位通訊傳播法草案>中就加入了具有「網路中立性」色彩的條文。

電信管理法草案第30條:
主管機關得命特定電信服務市場之市場顯著地位者,其互連、接取網路元件或利用相關電信基礎建設之協議應符合公平及合理之原則,不得為差別待遇。
前項所稱不得為差別待遇,指市場顯著地位者提供予他電信事業有關品質、價格、條件及資訊之協議,不低於其自己之子公司、關係企業或具營業夥伴關係之企業。

數位通訊傳播法草案第6條:
使用者選擇使用數位通訊傳播服務及其設備之自由應受保障。
數位通訊傳播服務提供者對於數位通訊傳播網路通訊協定或流量管理,應以促進網路傳輸及接取之最佳化為原則,除法律另有規定外,不得附加任何顯失公平之限制。

從文意看來,草案中使用「不得附加任何顯失公平之限制」的文字似乎賦予ISP維持網路中立性之義務,且不得對他電信事業與自己事業夥伴為服務上之「差別待遇」,確保使用者平等近用數位通訊的傳播服務,但上述草案一提出,卻引發「NCC就網路中立性之立場與川普政權相同」的聲浪。

為何數位通訊傳播法草案第6條會為人詬病?

ISP碰上數位通訊傳播法草案 怎樣的限制算「顯失公平」?
首先,ISP並非絕對不得對使用者附加任何限制,若法律另有規定,ISP即得據他法向使用者施加限制。且「顯失公平」實屬一不確定法律概念,怎樣的限制是「顯失公平」?是否可類推公平交易法「顯失公平」解釋,認為具有市場資訊優勢地位之事業,利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位,從事不公平交易之行為即屬之?尚需累積主管機關函釋與未來實務判決。

如果ISP違反本條規定無主管機關可對其裁罰
且按照行政院提出之草案版本,如果ISP對使用者做成一顯失公平的限制,ISP將受到怎樣的行政裁罰?答案是:不會受到任何行政裁罰!

由於數位通訊傳播法草案中並無規範任何罰則,電信管理法第30條又將適用範圍限制在ISP對「他電信事業」之差別待遇,因此電信管理法的罰則無法適用於ISP對網路使用者的顯失公平待遇上。加上現行的草案版本並無規範主管機關,如果ISP違反網路中立性規定,等於是陷入無人可管也無法得管的狀態。

臺灣不應為了擴大頻寬維護網路營運而犧牲網路中立性
臺灣電信業者要如何與政府配合更完善地維護網路營運不是沒有政策面的討論空間,但本文不認為網路中立性是臺灣因此而必須犧牲的原則。相反的,保障人民的資訊取得權,擁有更多元的網路服務與資訊刺激才能推動更多基礎建設,如網際網路服務的精進。